襄阳市人民代表大会法制委员会关于《襄阳市电动车管理条例(草案)》审议结果的报告
时间:2020-06-30 11:49:50 来源:百观网

2020年4月29日,市十七届人大常委会第二十三次会议对《襄阳市电动车管理条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了第一次审议。常委会组成人员认为,为保障道路交通安全通畅,提升城市文明形象,保护人民群众生命财产安全,制定电动车管理条例十分必要,并提出了一些意见建议。常委会组成人员建议对条例草案作进一步修改完善后,提请下次常委会会议审议。

会后,市人大常委会法工委及时对常委会组成人员提出的意见建议进行认真研究,并将条例草案发至各县(市、区)人大、基层立法联系点征求意见,同时在媒体上发布公告,广泛征求社会各界意见。5月份以来,市人大常委会党组副书记、副主任杜军同志带队先后深入城区、乡镇、社区及宜昌市,实地察看电动车管理现状。召开各方面座谈会,征求意见建议774条。向市“四大家”领导、市人大代表、市政协委员和基层群众发放各类调查问卷1000余份,针对全市各地涉电动车道路交通事故进行统计分析,掌握了基本情况和社情民意。同时,加强与外地的学习交流,还通过电话沟通、微信交流、网络联系等方式,与拉萨、大同、荆州、鄂州等地进行了沟通交流,学习借鉴相关做法。

6月3日,综合调研和学习考察情况,法工委拟出了立法调研报告,提出了对条例草案修改的思路和建议,报请常委会领导同意后,进行了集中修改,形成了条例草案修改稿。6月10日,市人大法制委员会(以下简称法制委员会)召开会议,对条例草案修改稿进行了统一审议。现将审议修改情况报告如下:

一、关于体例结构

有的常委会组成人员提出,体例结构要进一步细化完善,形成全链条管理。调研中,较多意见提出,当前由于电动车生产和销售源头监管缺失,导致超标电动车种类五花八门,无法注册登记,违规上路行驶现象十分严重,应加强对超标电动车生产和销售环节的管控。也有专家提出,条例草案涉及生产和销售的内容,属于产品质量法和消费者权益保障法范畴,可能超出市级立法权限。据此,法制委员会经研究认为:原草案对电动车从生产和销售、登记和备案、通行和停放等方面进行规制,体现了源头治理和全链条管理思维,体例结构完整,符合现实需要,建议不做大的调整。同时,对涉及产品质量和消费者权益保障等可能超出地方立法权限的事项,从立法技术层面予以慎重处理(条例草案第二章)。

二、关于适用范围

是否将农村地区纳入条例适用范围,是市政府在条例草案说明中明确提出的一个重点问题,也是一审审议意见明确建议要深入进行调研论证的问题。有的常委会组成人员提出,当前农村超标电动车较多,但又缺乏执法监管力量,建议条例暂不将农村地区纳入管理范围。有的专家学者建议,城乡管理应当一体推进,不应差别对待,条例应当全域适用,包括农村地区。法制委员会经研究认为,当前,我市农村地区电动车保有量大,涉及群众多。除中心城区外,县(市)现有电动自行车22万辆,电动(轻便)摩托车(含电动三轮车)50多万辆。尤其在农村地区,超标电动车数量多,违规驾驶现象严重,交通事故多发,群众生命、财产安全面临的风险隐患巨大。从2019年全市涉电动车道路交通事故数据来看,涉电动车死亡事故89起,死亡92人。其中,有51起发生在农村道路上,农村电动车事故起数及死亡人数均超过城市。同时,基层座谈中群众要求比较强烈,民意调查意见也较为集中,从人大代表、政协委员调查问卷看,79%认为应当把农村地区纳入条例管理范围;从群众调查问卷看,80%认为应把农村纳入条例管理范围。把农村地区纳入管理范围,有利于统筹推进城乡一体化管理;有利于倒逼执法机关适应新形势,改进执法体制,提高执法能力和水平;有利于增强群众法律意识,培养文明习惯,实施社会全方位全覆盖治理。如果仅注重管理城市区域,可能导致更多的超标车流向农村地区,造成农村地区更大的无序和混乱。综合考虑,法制委员会建议:将农村地区纳入条例草案适用范围,实行全域统一管理(条例草案第二条)。

三、关于调整对象

有的常委会组成人员提出,当前市面上可见的电动车有电动自行车、电动(轻便)摩托车、低速电动四轮车、老年代步车、残疾人电动轮椅车、平衡车等等,种类繁多,法律属性也较为复杂,有的属于机动车,有的属于非机动车,有的属于特种设备,还有的尚不明确具体属性,应立足实际,进一步明确我市应当规范的电动车种类。法制委员会经研究认为,地方立法应坚持问题导向,抓住主要矛盾。当前,全市现有电动自行车57万辆、残疾人机动轮椅车4700辆、电动(轻便)摩托车(含电动三轮车)61万辆,并有持续快速增加的趋势。2019年全市涉电动车道路交通事故7312起,其中电动自行车、电动(轻便)摩托车占7184起,达到98.2%。同时,从民意调查发现,96%的人大代表、政协委员和84%的基层群众认为,不能仅管理电动自行车和两轮摩托车,还应当把电动三轮车列入管理对象。据此,法制委员会建议:一是鉴于当前在法律层面对电动车尚没有权威、规范的定义和统一的种类范围界定,建议沿用条例草案一审稿的表述方式,采用列举方式对调整对象范围进行界定。二是主要将电动自行车、电动(轻便)摩托车(两轮或者三轮)纳入调整范围。这几类电动车,占到当前全部电动车的绝大多数,在涉及电动车的交通事故中,也占到绝大多数。盯住了这几类电动车,就找准了主要矛盾,抓住了问题的关键。三是结合道路交通安全法和残疾人保障法相关规定,将残疾人电动轮椅车纳入调整对象范围,作为非机动车进行管理,体现一种人文关怀。四是不把四轮低速电动车列入调整范围。一方面,我市现有这类电动车数量不多。另一方面,依据道路交通安全法相关规定和省公安厅答复意见,这类车辆未经国家机动车产品主管部门许可,未通过强制性认证并标注认证标志,不得进行机动车注册登记,不得发放号牌,不得上道路行驶。五是鉴于电动旅游观光车作为特种设备进行管理,电动平衡车、独轮车等数量较少,从篇幅体例结构考虑,这些车也不列入调整范围(条例草案第三条、第四十八条)。

四、关于超标电动车过渡期的设置

有的常委会组成人员提出,对超标电动车的处置问题,是群众关心关注的热点问题,草案应对相关过渡、回收处置政策等予以明确。经研究,根据道路交通安全法和湖北省实施办法等相关规定,地方立法可以对超标电动自行车设置过渡期限,但不能对超标机动车设置过渡期。据此,法制委员会建议:从回应群众关切和方便群众出发,应当明确对不符合国家安全技术标准的电动自行车、残疾人电动轮椅车实行限期退出制度,按照省公安厅关于“过渡期原则上不超过三年”的规定,设定退出期限为三年,从条例施行之日起算;限期内驾驶人应当遵守非机动车道路通行规定,期满后不得上道路行驶。同时规定,县级以上人民政府可以通过补贴等方式,提前淘汰不符合国家安全技术标准的电动车。鼓励电动车生产者、销售者采取以旧换新、折价回购等方式回收不符合国家安全技术标准的电动车。对超标电动(轻便)摩托车,按照道路交通安全法相关规定,不能上牌上路,也不存在设置过渡期问题(条例草案第十五条、第二十一条)。

五、关于其他几项重点问题

一是关于佩戴安全头盔的规定。有的常委会组成人员提出,电动自行车行驶速度越来越快、稳定性差,佩戴安全头盔有利于保护驾驶人及乘坐人员人身安全,减少事故伤亡率。江苏、浙江、宜昌等地制定的电动自行车管理条例中,均对驾驶电动自行车佩戴安全头盔作出强制性规定。公安部正开展的“一盔一带”安全守护行动以及预防事故“减量控大”工作考核中,也对电动车自行车驾驶人以及乘坐人员头盔佩戴率提出考核要求。据此,法制委员会建议:电动车(包括电动自行车)驾驶人以及乘坐人员应当佩戴安全头盔,并设置相应法律责任(条例草案第二十七条、四十二条)。

二是关于禁止饮酒驾驶的规定。有的常委会组成人员提出,对于不得酒后驾驶机动车,没有争议,但立法也应对饮酒后驾驶电动自行车、残疾人电动轮椅车作出相关规定。法制委员会经调研发现,大多数群众建议要从严管控酒后驾驶行为,公安部门也支持从严管理。据此,法制委员会建议:为更好地保障群众生命健康安全,在条例草案中明确规定“不得饮酒后驾驶”电动自行车、残疾人机动轮椅车(条例草案第二十七条、四十二条)。

三是关于购买相关保险的规定。有的常委会组成人员和有关部门提出,电动车驾驶人多为中低收入群体,现实中许多事故当事人没有购买相关保险,也没有赔付能力,因为赔偿问题经常出现纠纷,立法应予以明确。据此,法制委员会建议:根据据道路交通安全法规定,国家对机动车实行第三者责任强制保险制度,但法律并未对非机动车实行强制保险制度,在没有上位法律支撑的情况下,地方立法将采用倡导、鼓励的形式,引导电动自行车、残疾人机动轮椅车所有人或驾驶人购买相关保险,而不能采用强制措施。但电动(轻便)摩托车属于机动车管理的范畴,在条例草案中将强调其购买相关保险(条例草案第二十四条)。

六、关于法律责任的设定

有的常委会组成人员提出,法律责任部分存在重罚款、轻教育,处罚手段单一、救济渠道不足的倾向。据此,法制委员会建议:一是体现教育与处罚相结合原则。规定电动车驾驶人违反本条例规定,自愿接受交通安全学习教育或者协助维护交通秩序的,可以减轻或者免除罚款处罚。二是在事关生命安全方面作了适度从严的责任规定。对酒后驾驶电动自行车和不佩戴安全头盔的行为,创设了法律责任,在全国地市级立法中还是很少见的。三是坚持不重复、可操作。上位法已经明确、详细规定的内容,一般不再作重复。相关责任条款设计,注意接地气,可操作(条例草案第五章)。

此外,根据各方面的意见和立法技术规范,还对一些条款进行了文字修改、顺序调整或内容整合,在附则中增加了相关术语解释。

法制委员会已按照上述审议意见,提出了《襄阳市电动车管理条例(草案二审稿)》。

草案二审稿及以上报告,请予审议。

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